完善早期纠正、风险处置机制 呼吁存款保险立法升级
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发布时间：2025-05-23 16:10:00
2015年5月1日，《存款保险条例》正式施行，标志着我国存款保险制度的正式建立。自施行以来，我国存款保险制度平稳有序运行，市场化、法治化处置作用逐步凸显。“过去十年，存款保险制度的初心使命没有改变，守正创新的精神没有改变。存款保险制度依法保护存款人的合法权益，为我国99%以上的存款人提供全额保障，显著高于国际平均水平，守护了人民群众的‘钱袋子’。”中国人民银行副行长陆磊在近日召开的“构建新时代更加强健有效的金融安全网——《存款保险条例》施行十周年”专家座谈会上如是说。回顾这十年，存款保险50万元的偿付限额可为99%以上的存款人提供全额保障，有效维护了储户的合法权益，通过法律保障，显著提高公众对银行体系的信任感，维护了银行体系稳定运行；此外，存款保险还支持了包商银行等机构风险处置，并在辽阳农商行等中小银行风险化解过程中发挥了积极作用。不过，随着金融业深化改革与风险防控形势变化，在金融风险处置实践中，《存款保险条例》法律位阶较低、制度设计和内容较为原则等问题也逐步显现。我国现有的《中华人民共和国中国人民银行法》和《中华人民共和国银行业监督管理法》分别明确中国人民银行和金融监管总局对银行业机构的管理职能，存款保险具有风险监测、早期纠正等补充监管职能，但总体约束力不足，而国际上部分发达经济体已制定了存款保险法，并有效指导风险化解实践。对此，已有多位业内人士建议加快出台存款保险法，进一步完善存款保险制度。中国人民银行有关部门负责人在接受《金融时报》记者专访时指出，现行《存款保险条例》需要进一步完善。我国现行法律框架下，《中华人民共和国中国人民银行法》和《中华人民共和国银行业监督管理法》分别对中央银行最后贷款人职能、审慎监管这金融安全网两大支柱有明确规定，但存款保险制度的法律依据是《存款保险条例》，法律位阶和法律效力偏低。“《存款保险条例》是存款保险履职的重要基础法规，但《存款保险条例》是在2015年我国存款保险制度建立初期制定的，当时实践经验尚不丰富，从十年来存款保险基金管理和使用的实践看，一些条款规定较为原则，个别事项还需要‘一事一议’。”中国人民银行有关部门负责人在接受《金融时报》记者采访时表示。法律位阶较低，在某种程度上制约了存款保险履职。有业内人士指出，我国存款保险不是单纯的“付款箱”，职能较为广泛，在处置前可通过差别费率、风险警示、早期纠正等措施发挥补充监管作用，还可建议监管机构启动处置，并在处置中采取存款偿付、收购承接等处置措施。因此，存款保险在履职过程中，需要与金融监管部门密切协同，但相比《中华人民共和国银行业监督管理法》，《存款保险条例》的法律位阶和法律效力偏低，难以与之有效衔接，部分规定较难落地。“这与存款保险制度作为金融安全网三大支柱之一的地位不匹配。”中国人民银行安徽省分行行长马骏认为。缺乏细则，也是一大挑战。例如，有业内人士指出，当前《存款保险条例》规定的早期纠正措施有限且约束力较弱，需要按照中央金融工作会议“对风险早识别、早预警、早暴露、早处置”的要求，结合工作实践不断完善。例如，目前《存款保险条例》仅覆盖存款保险核心原则，一些具体机制还有待明确和细化。例如，对于存款保险基金后备融资机制、投保机构交纳保费的税收政策等事项，《存款保险条例》中没有明确规定，对于存款保险的风险监测、预警、核查、警示和早期纠正职能，《存款保险条例》规定得也不够具体。“在目前《存款保险条例》框架之下，存款保险在早期纠正阶段的‘工具箱’以调整存款保险费率为主，无法通过直接实施限制投保机构分配红利、限制股东权利、调整或撤换董事或高级管理人员等其他有效惩处措施进行‘早干预’，对银行机构的硬约束不足，难以有效防止风险进一步扩大。”业内人士指出。对于前述提到的问题，中央已多次提出要完善相关机制。党的十九届五中全会指出，要完善存款保险制度，健全金融风险预防、预警、处置、问责制度体系。党的二十届三中全会强调，建立风险早期纠正硬约束制度，筑牢有效防控系统性风险的金融稳定保障体系。中央金融工作会议也明确要求，要对风险早识别、早预警、早暴露、早处置，健全权责一致、激励约束相容的风险处置责任机制。“为更有效地防范和处置风险，有必要进一步提升存款保险制度的法律位阶及效力，以法律形式强化存款保险在风险防控及风险处置中的职能和权限，为存款保险履职奠定更加坚实的基础，更有效地维护金融稳定。”业内人士强调。实际上，根据实践完善制度规定也是必要的。中国人民银行有关部门负责人对《金融时报》记者表示，党中央、国务院高度重视存款保险制度建设，在2015年制度建立之初，就要求运行一段时间后进行评估和修正。随着2019年以来存款保险具体参与包商银行等风险处置，《存款保险条例》存在的法律位阶较低、内容较为原则等问题逐渐凸显，将《存款保险条例》上升为存款保险法有了现实需求。2023年中央金融工作会议和2024年党的二十届三中全会都对筑牢金融稳定保障体系、加强风险处置资源积累作出了决策部署。2025年两会期间，多位代表委员提出要制定存款保险法，反映出各方对完善存款保险制度、夯实金融安全网的共识在不断增强。从存款保险制度运行十年的实践看，出台存款保险法已经具备了良好的基础。更具体来看，针对现有制度之下，存款保险风险监测和早期纠正对银行机构的约束力不足的问题，业内专家建议要加强信息共享机制，以更好在早期发现投保机构风险问题并有效实施早期纠正，推动严重资不抵债机构市场退出，以实现存款保险基金处置成本最小化。“制定存款保险法并强化存款保险风险监测和早期纠正所需的相关权限，有利于提升信息获取效率、信息真实性核查效力及早期纠正效力。”清华大学五道口金融学院研究员张健华提出，可借此建立和完善存款保险风险监测预警体系，助力实现金融风险早识别、早预警、早介入，在金融机构破产之前合理管控风险水平。在风险处置方面，由于《存款保险条例》未充分明确存款保险的地位和职能，在高风险机构市场退出决策以及处置职责、措施和程序确定等方面，存款保险履职比较被动。“整个风险演进过程中，存款保险主动权不足，这不利于存款保险制度有效发挥金融安全网作用。”张健华解释。对此，业内专家建议制定存款保险法进一步明确存款保险的风险处置地位和职能，丰富存款保险风险处置方式，以降低风险处置流程中各主体的协商成本，提升协作效率。“金融机构破产法的缺失导致我国存款保险基金管理机构在行使市场退出机构接管人或清算人职能时，往往无法对抗众多法律诉讼问题，其资产处置能力及最终风险处置效果会大打折扣。”张健华解释，而如果专门设立存款保险法，进一步明确存款保险可对被处置金融机构实施股权债权减记等措施，以及明确“司法衔接”中的“三中止”，将促进落实金融机构股东和大额债权人充分吸损，为处置实施提供便利。
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